专访全国人大代表、国家督学、中国教育政策研

  为解决“入园难、入园贵”问题,决策层近两年对学前教育的投入已加大了力度。2011年中央政府拿出30亿专项经费,重点支持中西部地区和民族地区发展农村学前教育。“十二五”期间,中央财政再次安排500亿重点支持中西部地区和东部困难地区发展学前教育。

  作为长期研究学前教育发展的学者,全国人大代表、国家督学、中国教育政策研究院执行副院长、北师大教授庞丽娟多年来一直呼吁政府加大对学前教育的投入,如今终见成效。然而,这笔来之不易的经费,却存在着严重的区域投入结构、机构投入结构和教育要素投入结构的不合理问题。这些问题,严重影响了财政资金使用的效率。

  在庞丽娟看来,优化学前教育财政投入结构尤为迫切,当务之急是要尽快提升学前教育财政投入责任层级,建立分区域、分项目、分重点的学前教育财政投入分担机制。

  《21世纪》:你今年全国“两会”的提案,不再像过去那样呼吁加大学前教育领域的投入,而是强调调整结构,这是出于什么样的考虑?

  庞丽娟:此前很长一段时间,学前教育长期都处于边缘化的位置,财政上投入严重不足,我们的学前教育底子太薄,历史欠账太重。从这个角度来看,短期内一下子投很多钱,虽然能够缓解情况,但是很难满足学前教育长期发展的需求。现在我更关注另外一个问题,就是有限的学前教育财政投入怎么花的问题,这笔钱要来不容易。

  《21世纪》:我注意到,在你的提案中着重提到了当前学前教育财政投入中的几个结构性问题。

  庞丽娟:是的,这几个问题都影响了财政资金的使用效率。比如,存在着严重的区域投入结构、机构投入结构和教育要素投入结构的不合理问题,东、中、西部地区财政投入差距显著,城乡生均财政投入差异巨大,农村、边疆、贫困、民族地区学前教育财政投入严重不足。再比如,不同性质的公办幼儿园和不同等级的幼儿园间投入差异明显,中央和地方财政均主要投向公办园,而公办性质园与民办园所获财政支持十分有限,并且公共财政集中投向示范性公办园,而一级、二级公办园获得财政投入较少。

  还有一个现象,就是财政投入重园舍建设轻教师队伍建设,重基础硬件投入轻教师培训提高投入,长期以来幼儿园教师的培训经费未纳入财政预算中。

  这些问题的存在,不仅导致学前教育财政投入效率低,更严重制约了普惠性学前教育资源的扩大和质量提升,进一步加剧了区域、城乡间学前教育发展的不均衡,经济欠发达、财政投入总额较少的中西部、农村地区的学前教育,及集体办与民办幼儿园的发展步履维艰。

  《21世纪》:从这个角度来看,优化学前教育财政投入结构就显得非常迫切。在你的提案中,首先建议要提升学前教育财政投入责任层级,这是出于什么样的考虑?

  庞丽娟:我的想法是,要提升学前教育财政投入责任层级,建立分区域、分项目、分重点的学前教育财政投入分担机制。现在学前教育的经费支出主要是地方政府,而且层级还比较低,有些基层地方政府受制于当地的财政实力,拿不出这笔钱来,应该在事权与财权相匹配原则,提升学前教育财政投入责任主体的层级,最终形成一个中央政府负责区域均衡,省级统筹、市县共同负责的学前教育财政投入体制,并明确建立分区域、分项目、分重点的学前教育财政投入与分担机制。

  《21世纪》:这个政策建议,跟此前已实行的农村义务教育经费保障机制改革有相似之处。政策设计也是区别对待?

  庞丽娟:是的,首先要根据区域经济发达程度和财政收入水平的不同,结合当地人口、学前教育发展水平与需求等,划分为发达、中等和贫困三类地区。三类地区要区别对待,发达地区投入主要以地方自行负担为主,中等地区实行中央和地方共同分担,贫困地区则实行中央为主、地方为辅的投入。

  同时,构建一个央地两级的财政经费分项目投入机制。具体来说,教师工资、校舍建设与维修费用及其他专项经费,建议主要由中央和省级政府分担;设施设备以及日常运行等经费,主要由市与县级财政合理分担。

  最后,还要建立一个中央和地方财政有重点投入的制度化保障。对于财力特别薄弱的省份或地区,中央应予以特殊倾斜支持甚至全额支持。省级财政则应加大对省内农村等弱势地区条件简陋、基础薄弱的幼儿园及教师工资待遇等薄弱环节的投入力度与保障力度。

  《21世纪》:中西部贫困地区很多地方都是吃饭财政,光义务教育阶段的经费筹措就已是地方政府的沉重负担,作为非义务教育阶段的学前教育,如何能够确保学前教育有稳定的经费来源?

  庞丽娟:对于这些地区,我觉得中央应该加大财政转移的支付力度,中央政府多承担一些,替地方搞学前教育埋单。在制度设计层面,应在对中西部各省财政收入与支出能力和学前教育发展基本支出需求进行科学调研和测算基础上,加大中央财政对中西部地区学前教育的一般性转移支付力度。

  另一方面,在加大转移支付与专项经费投入力度的同时,要深化专项投入的方式和类别,采取灵活、多种“事先”拨付的方式,尽快建立起制度化的保障机制。比如,针对地方上发展学前教育普遍存在校舍建设与维修资金匮乏的问题,可以设立特殊项目经费,财政部门一次性将相关专项资金提前拨付到位,专款专用。

  《21世纪》:现在地方政府对学前教育加大投入有另一个倾向,更愿意给公办园投钱,而对民办园大多不愿直接投入公共财政经费,担心无法监管。

  庞丽娟:这跟我们过去“唯公”的思维与投入倾向有关,在我看来,要尽快突破。政策导向应该更多聚焦于优先发展公益性和普惠性幼儿园,财政投入也应该主要向这样的幼儿园投,而不论它们是“公”还是“私”,现在最大的问题还是学前教育的供给不足,要想方设法加大供给。财政投入要优先向薄弱的普惠性幼儿园倾斜,着重从完善薄弱普惠性幼儿园的基本硬件建设、优化教师队伍结构与提升教师队伍质量等多个层面给予支持与帮助,以重点保障和促进薄弱普惠性幼儿园的发展与办园质量。

  《21世纪》:有人担心公共财政投向民办园,会出现国有资产流失的情况,怎么化解这种忧虑?

  庞丽娟:其实可以有很多配套政策来规范,比如建立公共财政补贴和奖励制度,明确相应的奖补标准,根据每年对幼儿园公益性和普惠性及其质量的审核结果对下年的财政投入做适当增减与奖励。真要想做,政府还是有很多办法的。现在关键是要尽快打破公民办的壁垒,有重点地加大对各类性质普惠性幼儿园的投入力度,尽可能地为普惠性民办园提供平等的财政条件。同时,地方政府可以通过公共财政的杠杆来撬动民办园的存量资产,从而做大整个学前教育这块蛋糕。

  《21世纪》:地方政府可以尝试怎样的政策设计,既规避了风险,同时能够促进学前教育的发展?

  庞丽娟:首先可以用间接财政支持的方式,来发展普惠性质的民办园,这方面包括税收减免、规费减免、金融优惠等方式。地方政府可以明确规定,普惠性民办园与公办园享受同等的税收减免优惠,同时还可减免卫生、消防等行政费用和城市建设配套费等,这都可以给民办园减轻不少负担。

  另外,政府还可以通过向普惠性民办园划拨事业编制、派驻公办教师、委派园长等方式予以人力支持。至于民办园在建园方面的困难,不妨可以给普惠性民办园一律以行政划拨方式获得建设用地优惠。对于那些利用国家机关或企事业单位用房办园的民办园,政府可协调并减免其国有资产占用费和租金等,同时其水电气暖等费用等同于居民或事业单位费用。

  即便是给民办园直接的财政补贴,也可以从政策设计上进行引导,比如对年度考核为优良或办园等级提升的普惠性民办园,政府可以给予财政奖励。还有民办园经常反映的教师社保待遇问题,政府也可以拿出一笔经费来给民办园,让园长给老师们买社保,留住骨干教师。

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